Haut Comité Pour le Logement des Personnes Défavorisées

Publication du rapport "15 ans après le loi Dalo, un nécessaire rappel à la loi"

publié le 11 mai 2022

A l’occasion des 15 ans du vote de la loi Dalo, le Haut Comité publie ce rapport « 15 ans après la loi Dalo, un nécessaire rappel à la loi ». Ce rapport est le bilan de la mise en œuvre de la loi Dalo depuis 2007.

Depuis le vote de la loi, le nombre de recours déposés et le nombre de logements mobilisés n’ont cessé de croître. Toutefois, l’année 2020 fut une année singulière marquée par la crise du Covid et l’Etat d’urgence sanitaire avec ses confinements et restrictions. En résulta une baisse du nombre de recours, faute d’accès à l’accompagnement ; une diminution du nombre de reconnaissances (29 191 contre 34 466 en 2019) avec la difficile tenue de certaines commissions de médiation (comed) ; et, pour la première fois depuis 2008, une réduction du nombre de logements attribués en CALEOL aux ménages PU Dalo (18 208). Au-delà des seules difficultés liées au Covid, la loi Dalo peine encore à être respectée. Les écarts entre les taux de décisions favorables par département posent la question de l’égal accès au Droit. Ils interrogent sur les applications restrictives des critères de reconnaissance établis par le législateur ou l’intégration du manque de logements dans les décisions de comed, en particulier dans les zones sous tension. Surtout, en 2020, 77 684 ménages reconnus au titre du Dalo sont toujours en attente d’une proposition de logement depuis 1 à 13 ans. L’immense majorité se concentrent dans les 18 départements connaissant une tension croissante sur leur marché du logement et un nombre toujours plus important de personnes sans domicile ou en situation de mal logement : les 8 départements d’Ile-de-France, les Bouches-du-Rhône, les Alpes-Maritimes, le Var, le Rhône, la Gironde, l’Hérault, la Haute-Garonne, le Pays-de-la-Loire, la Haute-Savoie et la Réunion.
Enfin, le bilan chiffré du Dalo expose les données des différents types de recours. En 2020, 4090 ménages ont obtenu satisfaction dans leur contestation de la décision de la comed ayant instruit leur dossier que ce soit suite à un recours gracieux ou contentieux en excès de pouvoir. L’Etat, lui, a été condamné 8 897 fois (recours en injonction et indemnitaires) pour ne pas avoir logé dans les délais légaux les ménages PU Dalo. Ces condamnations, peu nombreuses au regard du nombre de ménages en attente de logement, prouvent le non-respect de l’obligation de résultat introduit dans la loi.

Le manque de logements sociaux aux loyers accessibles est le principal écueil rencontré dans la mise en œuvre effective du Dalo. Mais ce n’est pas le seul. Tout d’abord, bien que la loi Egalité et Citoyenneté (2016) ait élargi les obligations d’attribution de logements, pesant sur l’Etat et sur Action Logement, aux collectivités territoriales et aux bailleurs sociaux sur leurs contingents non réservés, les logements prévus ne sont pas pleinement mobilisés. Si le contingent préfectoral est globalement bien utilisé, la mobilisation des autres contingents est bien insuffisante. Il est primordial de s’assurer que les collectivités territoriales, les bailleurs sociaux et surtout Action Logement pour qui l’obligation existe depuis la loi Molle de 2009 respectent le seuil plancher de 25% d’attribution de logements aux publics prioritaires, au premier rang desquels les ménages PU Dalo. Le manque relatif de données fiabilisées sur le logement des ménages PU Dalo et sur la mobilisation réelle des différents contingents fragilise aussi le suivi et l’effectivité du Dalo.
Le Dalo hébergement, quant à lui, est chaque plus remis en question : manque de données fiabilisées, non-recours croissant, non reconnaissance des requérants en situation irrégulière, faible accueil après reconnaissance… Certes, la mobilisation sans précédents de l’Etat en termes d’hébergement pour faire face à la situation d’urgence soulevée par le Covid peut expliquer en partie le délaissement du Dalo hébergement en 2020. Mais cela ne saurait masquer son déclin structurel.
Ainsi, l’effectivité du Dalo est aujourd’hui remise en cause. De potentiels prioritaires au titre du Dalo se trouvent exclus de la reconnaissance ; des prioritaires reconnus au titre du Dalo se trouvent exclus de l’accès au logement ou à l’hébergement. Souvent, cette exclusion tient au non-respect de la loi… C’est pourquoi, avec ce rapport, le Haut Comité pour le Droit au Logement, propose un rappel à la Loi ; un rappel du cadre juridique s’appliquant au Dalo. L’inscription du Dalo dans les textes est une chose. 15 ans après, il s’agirait de respecter ce Droit et de le faire respecter effectivement et également sur tous les territoires de la République, y compris dans les Outre-Mer trop souvent oubliés.

Tout au long de ce rapport, le Haut Comité vous présente ses propositions (synthétisées page XX) afin d’assurer et de renforcer l’effectivité de la loi Dalo. Elle sont réparties en deux catégorie : le rappel des textes inappliqués ou partiellement mise en œuvre et les propositions d’évolution législatives ou de pratiques.
Pour garantir l’accès au Droit, le Haut Comité appelle à la mise en place d’un plan contre le non-recours et d’une campagne nationale d’accompagnement et d’information sur le Dalo. Le Haut Comité décline aussi une série de propositions afin de lutter contre toute pratique restrictive et l’inégal traitement des recours en commission de médiation. Puis, afin d’assurer l’égal accès au logement et à l’hébergement, il demande en particulier que soit assuré et renforcé le suivi et le respect des objectifs d’attribution et qu’en cas de manquements, la carence soit sanctionnée soit par le préfet (pouvoir de substitution), soit par l’Ancols. Une adaptation de l’offre à la demande de logement et d’hébergement et une meilleure prise en compte des demandeurs seraient aussi bienvenues. Le Haut Comité esquisse une série de propositions relatives aux recours gracieux et contentieux : il s’agit de remettre au centre les personnes, par exemple en leur reversant directement le produit des astreintes des recours en injonction. Enfin, le Haut Comité demande que la loi Dalo, en particulier les délais de recours, soit appliquée de manière égale sur le territoire, dans les Outre-Mer comme en métropole et qu’elle soit enfin étendue à Mayotte.

Derrière chaque recours Dalo, il y a une histoire de vie, non-linéaire, faite de ruptures… et l’absence de logement a des conséquences dramatiques, économiques, sociales et surtout humaines sur chacune de ces vies.

15 ans apres la loi dalo un necessaire rappel a la loi 2022 (format pdf - 4.7 Mo - 11/05/2022)