Avis relatif au décrochage entre les plafonds de l’aide personnalisée au logement et les loyers du parc social

EN DOUZE ANS, LA PART DES LOYERS SOCIAUX DEPASSANT LES PLAFONDS DE L’APL EST PASSEE DE 39 % A PRES DE 60 %

Dans un nouvel avis, le Haut Comité pour le droit au logement met en évidence une dégradation continue de l’accessibilité financière du parc social. Ce décrochage touche toutes les catégories de logements, y compris ceux destinés aux ménages les plus modestes.

L’avis s’appuie sur l’actualisation, par le Service des données et études statistiques (SDES) du ministère chargé du logement, de l’étude « Loyers HLM, droit au logement et mixité sociale », réalisée en 2012 à la demande du Haut Comité.

En 2012, 39 % des logements sociaux présentaient un loyer supérieur au plafond retenu pour le calcul de l’APL. Cette proportion atteignait 55 % en 2020 2020 et approche désormais 60 % selon les données disponibles pour 2024. L’écart s’est également creusé : la part des logements dont le loyer dépasse de plus de 20 % le plafond de l’APL est passée de 18 % à 31 % entre 2012 et 2020.

Une part croissante du parc social devient inaccessible aux ménages les plus modestes

Toutes les catégories de logements sociaux sont concernées. En 2020, 51 % des logements financés en PLAI, pourtant destinés aux ménages les plus modestes, dépassaient les plafonds de l’APL. Cette proportion atteignait 79 % pour les logements financés en PLUS et près de 88 % pour les PLS et les produits assimilés.

Ce constat est d’autant plus préoccupant que plus de 60 % des demandeurs de logement social disposent de ressources inférieures aux plafonds du PLAI. Pour les ménages percevant moins de 400 euros par mois et par unité de consommation, le taux d’attribution n’est que de 3,7 %, contre 9,5 % pour l’ensemble des demandeurs.

Les charges aggravent encore ce décalage. Les dépenses d’eau et d’énergie des locataires du parc social atteignent en moyenne 190 euros par mois, alors que le forfait de charges retenu pour le calcul de l’APL s’élève à 58 euros pour une personne seule ou un couple, majoré de 13 euros par personne à charge.
La cohérence du modèle économique du logement social s’est progressivement défaite

Le modèle du logement social repose historiquement sur deux piliers complémentaires : les aides à la pierre, qui permettent de produire des logements à loyers modérés, et les aides à la personne, qui doivent les rendre accessibles aux ménages disposant des ressources les plus faibles. L’évolution divergente de ces deux instruments a fragilisé cet équilibre.

Entre 2010 et 2026, les loyers maximaux des conventions ont progressé de près de 25 % et ceux applicables aux opérations nouvelles d’environ 24 %, tandis que les plafonds retenus pour le calcul de l’APL n’augmentaient que de 19 %.

À cet écart s’ajoute le rapprochement des loyers pratiqués avec les maxima conventionnels : deux logements reloués sur trois présentent un loyer égal à au moins 98 % du maximum autorisé et plus de 80 % des logements nouvellement mis en service sont loués à un niveau très proche de celui-ci.

Le décrochage procède ainsi d’un double mouvement : les plafonds de l’APL progressent moins rapidement que les loyers conventionnels, tandis que les loyers effectivement acquittés se rapprochent des niveaux maximaux autorisés. Les conditions de financement de la production ne permettent donc plus systématiquement d’aboutir à des loyers compatibles avec l’APL, sans que les aides personnelles compensent intégralement cet écart.

Le renouvellement du parc réduit l’offre aux loyers les plus bas

Entre 2014 et 2023, près de 220 000 logements sont sortis du parc social, dont plus de 111 000 à la suite de démolitions. Ces sorties concernent en grande partie des logements anciens dont les loyers comptaient parmi les plus faibles du parc.

Leur remplacement améliore la qualité et la performance énergétique des logements, mais ne permet pas de retrouver les mêmes niveaux de loyers. Le loyer médian des logements nouvellement mis en service est supérieur d’environ 5 % à celui du reste du parc. Seuls 3 % de ces logements présentent un loyer inférieur à 5 euros par mètre carré, contre 36 % des logements démolis.

Cette raréfaction pèse également sur la mixité sociale. Les logements les plus accessibles demeurent davantage concentrés dans le parc ancien et dans les quartiers prioritaires. La présence de logements sociaux dans un territoire ne garantit donc pas, à elle seule, que les ménages les plus modestes puissent effectivement y accéder.

Dans un contexte où les débats législatifs ouvrent la possibilité d’une évolution des loyers du parc social afin de soutenir les investissements de rénovation, le Haut Comité rappelle que l’accessibilité financière constitue une condition de l’effectivité du droit au logement et de la mixité sociale. Il estime indispensable de réaffirmer que la soutenabilité économique du modèle HLM ne peut être recherchée au détriment de son accessibilité financière.

Le Haut Comité pour le droit au logement recommande :

• de revaloriser les plafonds de loyer et le forfait de charges retenus pour le calcul de l’APL ;
• de revoir les conditions de financement du logement social afin de garantir des loyers de sortie compatibles avec ces plafonds,
• d’instaurer un suivi annuel de l’accessibilité financière réelle du parc social, portant à la fois sur le parc existant et sur les logements nouvellement produits.

Pour toute question :
René Dutrey
Secrétaire général du Haut Comité pour le droit au logement
06 21 09 45 53